集遊是權利不是恩惠/林鈺雄

誰是411驅離的下令者?隨著輿論從同情到撻伐的轉向,神隱5天的台北市警察局長黃昇勇終於出面承認。這個「就算違憲也要驅離」的決定層級,如同外界的臆測,不是小小的方分局長。姑且不論有無更高層的影武者,事件真正的焦點是:立院外集會哪裡違法?警方憑什麼驅離?又憑什麼永久取消任何人的集遊權?

簡言之,即便從法界最保守的見解出發,411驅離也違法、違憲。大法官在318佔領立院後三天出爐的釋字第718號解釋,已經宣告緊急性、偶發性集會事先許可制違憲。雖然是定期失效,但立院和北市警方隨即以一連串明示和默示的事實及法律行為,來追認立院「外」集會的合法性;此外,極端保守的《集遊法》,現行第6條雖有不合理的禁制區規定,但立院及警局不在禁制範圍,仍得合法集會。換言之,立院外和平集會本來就是《憲法》保障的人民「權利」,而非警察施予的「恩惠」。莫非黃警官比大法官還大?

其次,和平集會是聯合國《公民與政治權利國際公約》(ICCPR)第21條明文保障的權利,依照《兩公約施行法》第2、3、4條具我國內國法之效力,各級政府機關行使其職權應符合公約規定,且應參照其立法意旨及聯合國人權事務委員會(HRC)之解釋。根據ICCPR的立法史文件,第21條起草時共產國家本擬使用限制集會自由的曖昧用語,但HRC定版的條文,明白拒卻這種執政高權「居高臨下的恩惠取向」(patronizing tendencies),因為世界各地的歷史經驗顯示,如果高權自己說了算數,當權者只會容許維護自己利益和政策的集會(例如反反服貿)。公約明指集會自由是人民的權利,不是國家的恩惠。難道黃警官的命令也比兩公約還大嗎?

證諸幾十年來HRC的案例法和聯合國文件解釋,高權不但沒有自居施恩的資格,反而負有一系列的「積極義務」(positive obligations)去保障人民集會權並維護其和平性。事實上,各國際人權機構最常宣告締約國違反公約的理由,便是國家違反了積極義務。這些義務的內容:例如,空間實現權,亦即國家負有促成集會者取得、使用室內、外公共空間(例如立院外)的義務,包含安排交通配合措施(戶外集會難免影響交通)。再如,警方自身應極力避免任何「激化」示威者的言行舉止(如宣告永久取消路權、棍打和平靜坐者)。

更重要的是,警方必須透過空間區隔及交通管制的積極措施,預防集會者被「反示威者」騷擾或挑釁;必要時還應禁止反示威來阻止衝突,諸如反示威者對集會者揮刀恐嚇或公然穢言侮辱的離譜挑釁。關此,我國現行法也有處罰妨害他人集會的明文規定,只是檢警視而不見而已。如《刑法》第152條規定以強暴、脅迫阻止或擾亂合法之集會者處二年以下有期徒刑,《集遊法》第5條和第31條也規定,以強暴、脅迫或其他非法方法妨害合法集會、遊行者,最高亦處二年徒刑。此外,反示威者若對集會者開罵公然侮辱,還會觸犯《集遊法》第30條的罪名。

就算不管積極義務,法治水平再怎麼低的國家,也不能低到連「禁止歧視」的最基本義務都公然違反。北市府宣稱331白狼是「剛好路過」,411群眾是「違法集會」;郝市長遇到張安樂就屈膝當辯護人,碰到公投盟就搖身成追訴者,其恣意何必浪費唇舌多言?最後,本欲「接軌」國際人權的兩公約,主管機關正是法務部,看看羅部長上任後荒腔走板的拖棚歹戲,何必驚訝兩公約被「接出軌」了呢?

冤有頭、債有主。群眾包圍的不是北市府或法務部,難怪方老母要含淚替仰寧叫屈:嘜擱做啦!

(作者為國立台灣大學法律學院教授)

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