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釋字第六四五號解釋一部協同、一部不同意見書
                                          許大法官玉秀


多數意見對於公民投票法第三十五條第一項「行政院公

民投票審議委員會以立法院各政黨(團)席次比例組成」規
定的違憲結論,本席敬表支持,但是所持理由不同;對於公
民投票法第十六條第一項「立法院認為必要時,得就重大政
策提案付諸公投」規定,本席基本上認為違憲,雖然對於多
數意見所採取的合憲限縮結論也可以支持,但對限縮的解釋
方式則不贊同,因為多數意見並沒有說明如何限縮。至於受
理範圍,本席認為依據重要關聯性原則,應及於公民投票法
第二條第二項第三款與第五項、第十三條及第三十四條。爰
提出一部協同、一部不同意見書,論述解釋理由如后。
壹、 案由與聲請意旨
公民投票法(下稱公投法)於中華民國(以下省略)九
十二年十一月二十七日,經立法院三讀通過,同年十二月三
十一日經總統令公布施行1。立法委員陳金德等八十五人認為
公投法第二條第二項第四款、第十六條、第三十一條第四款
及第三十五條等規定,有牴觸憲法的疑義,而依照司法院大
法官審理案件法第五條第一項第三款規定,聲請解釋。聲請
1 中華民國九十二年十二月三十一日總統華總一義字第09200242031 號令制定公布全文64
條;並自公布日施行。
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人的各別主張為:
一、公投法第二條第二項第四款及第三十一條第四款
根據憲法本文第一百七十四條第二款及增修條文(按:
八十九年增修條文)第一條第二項第一款規定,立法委員提
案修憲,須經國民大會複決;憲法第二十七條第一項第四款
規定,「複決立法院所提之憲法修正案」屬於國民大會職權。
亦即憲法對於立法院提案修憲的程序,已然有所規定,保留
由國民大會進行複決,而公投法第二條第二項第四款將「憲
法修正案之複決」列為全國性公民投票(下稱公投)事項,
第三十一條第四款復規定「有關憲法修正案之公民投票,應
依憲法修正程序為之。」,顯然與上開憲法本文與增修條文
所定的修憲程序有所牴觸。
二、公投法第十六條
憲法第六十二條立法院代表人民行使立法權,立法院的
職權復規定於憲法第六十三條,為「議決法律案、預算案、
戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要
事項」;而公投法第二條第二項第三款明文「重大政策之創
制或複決」屬於公投事項,第十六條第一項規定立法院對於
「重大政策之創制或複決」事項認為有進行公投必要時,可
以附具主文、理由書,經院會通過後,交由中央選舉委員會
辦理。但是憲法第五十三條明定行政院為國家最高行政機
關,政策規劃、決定、推動與執行,均屬行政權限而非立法
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權,是以公投法第十六條第一項,片面賦予立法院對於「重
大政策」得提案付諸公投的權力,屬於立法院擴權,逾越憲
法第六十二條、第六十三條所定的立法權限;而且侵犯憲法
第五十三條的行政權限,破壞行政與立法之間的平衡,並使
施政成敗歸屬不明,牴觸憲法權力分立原則。
三、公投法第三十五條
憲法第五十三條明定行政院為國家最高行政機關,憲法
第六十二條則規定立法院為國家最高立法機關,行政、立法
權分立,公投法第三十五條第一項卻規定,行政院公民投票
審議委員會(下稱行政院公審會)委員完全由「各政黨依立
法院各黨團席次比例推荐」,送交主管機關提請總統任命,
嚴重剝奪行政機關人事任命及組織運作的自主空間,牴觸憲
法第五十三條、第六十二條權力分立原則;依據公投法第二
條第五項,公投事項由行政院公審會認定,第十四條第三項
前段亦明定主管機關應駁回行政院公審會所認定不合規定
的公投案,故行政院公審會對於公投提案享有極大審核權,
但是行政院公審會組成,係複製立法院的政黨生態,形同立
法院掌握對人民提案的審核權,造成間接代議政治凌駕於直
接民主,違反公投基本精神,牴觸國民主權及直接民主原則。
四、公投法第十八條
法律案的成立,依立法院職權行使法第七條至第十一條
規定,須經三讀程序,此即憲法第一百七十條所稱「法律,
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謂經立法院通過,總統公布之法律」,但是公投法第十八條
於立法院於三讀程序時,並未依原二讀程序所通過的條文2朗
讀,而是宣讀內容相異的條文3,審查程序顯然欠缺立法應具
備的三讀程序,而且違反立法院職權行使法第十一條第二項
不得為實質內容修正的限制規定,有牴觸憲法第一百七十條
的疑義。
貳、 程序審查
一、 審查依據與審查對象
(一)審查依據
司法院大法官審理案件法(以下簡稱大審法)第五條第
一項第三款規定「立法委員對於其行使職權,適用憲法或適
用法律,認有牴觸憲法的疑義時,得以現有總額三分之一以
上連署,聲請解釋。」所謂現有總額,以聲請時為準,故本
件聲請人為立法委員陳金德等八十五人(下稱聲請人等),
已合於聲請時立法委員總額三分之一以上的要件,且聲請書
2 「選舉委員會應於公民投票案成立後十日內,就下列事項公告之:一、公民投票案投票日
期、投票起、止時間。二、公民投票案之編號、主文、理由事(按:應為「書」之誤植)及意見
書。三、第四條公民投票權行使範圍及方式。」、「選舉委員會應彙集第二十三條公告事項及其他
有關規定,編印公民投票公報,於投票日二日前送達公民投票案投票區內各戶,並分別張貼適當
地點。」、「對於公民投票案之相關同意及不同意之意見,皆應詳列於公民投票公報。」參見立法
院公報,第九十二卷第五十四期院會記錄,第二四七頁。
3 「中央選舉委員會應於公民投票日二十八日前,就下列事項公告之:一、公民投票案投票
日期、投票起、止時間。二、公民投票案之編號、主文、理由書。三、政府機關針對公民投票案
提出之意見書。四、公民投票權行使範圍及方式(第一項)。中央選舉委員會應以公費,在全國
性無線電視頻道提供時段,供正反意見支持代表發表意見或進行辯論,受指定之電視臺不得拒
絕。其實施辦法,由中央選舉委員會定之(第二項)。前項發表會或辯論會,其為全國性公民投
票案應在全國性無線電視頻道至少舉辦五場(第三項)。」參見立法院公報,第九十二卷第五十
四期院會記錄,第二七七頁至第二七八頁。
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程式亦合於大審法第八條第一項規定,合先敘明。
(二)審查對象
1、公投法第二條第二項第四款及第三十一條第四款
由於九十四年六月十日總統令公布的憲法增修條文第
一條已修正為「憲法修正案,經公告半年,應於三個月內『經
選舉人投票複決』」,憲法修正案既已採取公民複決程序,所
聲請審查的公投法第二條第二項第四款及第三十一條第四
款規定,即符合憲法增修條文第一條規定意旨。聲請人等所
指摘的違憲疑義,已因憲法增修條文的修正而不存在,除此
之外,並無其他違憲的指摘,此一聲請部分應不受理。
2、公投法第十六條第一項
公投法第十六條第一項賦予立法院得就重大政策提案
付諸公投的權力,此提案權屬於立法委員的職權,符合立法
委員行使職權時,認為所適用的法律有牴觸憲法疑義的要
件,此一部分的聲請,應該予以受理。
3、公投法第三十五條第一項
公投法第三十五條第一項,規定行政院公審會委員的組
成,由各政黨依立法院各黨團席次比例推荐,再送交主管機
關提請總統任命。因為推荐權屬於立法院各政黨(團),亦
與立法委員行使職權適用法律有牴觸憲法疑義的要件相
符,應該予以受理解釋。
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4、公投法第十八條
依據本院釋字第三四二號解釋,立法院審議法律案,除
除明顯牴觸憲法者外,屬於立法院內部事項,應由立法院依
自律原則自行認定;但如有明顯重大瑕疵,釋憲機關仍得認
程序無效。至於瑕疵是否已達到足以影響法律效力的重大程
度,如尚有爭議,則需要調查事實,但依現行體制,釋憲機
關對於此種事實的調查受有限制,所以仍應依議會自律原則
謀求解決。本件聲請審查公投法第十八條的三讀程序是否合
於立法程序規定,聲請人雖然指明公投法第十八條二、三讀
條文內容有所差異,本院亦得查閱立法院公報所載的第二讀
內容(第九十二卷第五十四期院會記錄第二四七頁至第二四
九頁)與第三讀內容(第九十二卷第五十四期院會記錄第二
七七頁至第二七八頁),以調查聲請人就立法程序有重大瑕
疵的指摘是否屬實,但因立法程序中諸多變化,並未詳盡記
載於立法院公報當中,對於立法程序中,行政院、立法院各
黨團提案的變化或協商實況,本院難以進行調查4,故依本院
上述解釋意旨,應不受理。
二、 受理範圍
(一) 公投法第十六條第一項部分
4 難以進行調查是不進行調查的原因,之所以難以進行調查,因為透過憲法所保障的言論免
責權,中央民意代表所有議事行為同時擁有保護傘,此所以只能期待自律,而有所謂議會自律原
則。此外就現實面而言,民意代表一旦改選,人事即有更迭,原有的人事所構成的立法現場難以
回頭重建,認清這個難以進行調查的現實,大法官對於立法過程自然只能予以尊重,而不進行立
法過程的調查。因此從議會自律原則所得出的結論,就是立法過程非大法官所得調查。
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聲請人等對於公投法第十六條第一項的違憲指摘,涉及
立法權與行政權之間是否失衡的問題。就該條文單純授予立
法院有公投提案發動權而言,難以體察憲法機關之間的權力
關係是否失衡,因為如果是立法院享有可以單獨享有的權
力,並不能立即得出機關權力失衡的結論。只有當立法院享
有本應屬於其他憲法權力機關的權力,其他機關因而失去原
本應享有的權力,或者立法院因為增加某項權力,其他機關
對於該權力沒有制衡的相對權力,或者對於同樣的權力,其
他機關遭到限制或剝奪,才可能產生所謂違反權力分立原則
的疑義,因此從權力制衡的角度觀察公投法第十六條第一項
規定時,必須立刻連結思考其他憲法權力機關的權力狀態。
在公投法中,立法院一方面認為自己就重大政策(即同法第
二條第二項第三款規定),有提案付諸公投的權力,卻同時
於第十三條明定,行政機關不得以任何形式辦理或委託辦理
公投事項,亦即原屬行政權的重大政策形成、決策等權限,
行政機關不得提起公投,而對重大政策形成原本僅有參與權
限的立法院(釋字第五二0號解釋參照),卻得提案進行公
投。就重大政策發動公投的權力而言,行政權受限,立法權
擴張而且主動,似乎有導致二者之間權力失衡的狀態。故公
投法第十六條第一項在憲法權力分立原則之下,究竟應該如
何理解,是否與權力分立原則有違,必須連帶觀察同法第二
條第二項第三款重大政策的性質、第十三條對於行政權發動
公民投票的限制,方得以釐清與確認。故基於本院釋字第四
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四五號解釋意旨所確立的重大關聯性原則,此一部分受審查
的規範,除公投法第十六條第一項之外,應包括第二條第二
項第三款及第十三條規定。
(二) 公投法第三十五條第一項部分
公投法第三十五條第一項是關於行政院公審會組成方
式的規定,以公投法第二條第五項「公投事項由公民投票審
議委員會(本聲請案僅指行政院公審會)認定」與第三十四
條「行政院公審會審議並認定公投事項」規定為基礎,行政
院公審會的組成方式的重要性,與公審會的職權範圍與職務
關係具有密不可分的關係,如果執掌的事項,對於人民憲法
上公投權利的行使,沒有重要影響,公審會的組成方式自然
可以以較為寬鬆的標準審查,因此整體審查公審會職權與職
務的功能、性質,與公審會組織規定是否符合憲法的要求,
具有重大關聯性。依重大關聯性原則,審查公投法第三十五
條第一項規定,是否有牴觸憲法的爭議,自需連帶審查公投
法第二條第五項與第三十四條規定。
三、 應解釋的憲法標的及審查準據
公投法第十六條第一項規定,涉及立法權享有公投發動
權是否與代議民主制度不符的質疑,同時涉及立法權對於國
家重要事項的參與模式、立法權的職掌範圍、立法權與行政
權形成及執行國家重要政策的權力互動模式,故審查公投法
第十六條第一項「立法院得就重大政策提案交付公投」規定
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的憲法準據,為憲法主權在民原則、代議民主原則及權力分
立原則。
公投法第三十五條第一項行政院公審會,職司公民投票
提案的審查(即公投法第二條第五項、第三十四條明文的公
投事項審議與認定),旨在限制人民公民意志形成與表達的
政治基本權利,同時因為行政院公審會為行政權內部的組
織,公審會的組成方式涉及行政權的核心-行政一體的人事決
定權,而行政權的職權範圍與行政任命權規定於憲法第五十
三條及第五十六條,審查行政權的範圍,自然涉及行政權與
立法權的權限劃分與權力制衡,因此審查公投法第三十五條
第一項「行政院公審會人事組成方式」規定的憲法準據,為
憲法主權在民原則、直接民主原則與權力分立原則。
綜上所述,本件聲請應解釋的憲法標的,也是據以審查
的憲法準據乃是憲法第二條的主權在民原則,第十七條的直
接民主原則,第五十三條、第五十六條、第六十二條、第六
十三條,以及憲法增修條文第三條第二項第三款的代議民主
原則與權力分立原則。
參、 實體審查
一、 審查主權在民、直接民主及代議民主原則
(一) 代議民主以主權託付為基礎
我國憲政體制屬於民主政體,國家主權屬於全體人民,
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故於憲法第二條揭示主權在民原則。依據主權在民原則,人
民可以直接行使公民權,此所以憲法第十七條規定,人民有
選舉、罷免、創制、複決的基本公民權。但是隨著社會的演
化,現代社會公共事務需要高度的專業管理,不可能皆由人
民自行處理,因此產生代表人民管理國家的政府組織、行使
立法並為監督政府組織的立法機關。人民透過選舉所託付的
是管理權,目的在於使公共事務能受到有效率的處理,但是
並沒有交出主權。因此縱使憲政體制採取代議制度,人民並
沒有喪失直接行使公民權的權力/利,縱使憲法沒有明文規
定人民有選舉、罷免、創制、複決的公民權,依據主權在民
原則,人民仍然有藉由公民投票決定國家所有事務的權力/
利,代議制度不能妨礙人民透過公民投票直接行使民主權力
/利。如果認為實現直接民主原則,可能動搖代議政治的基
礎,非但是主從顛倒,還會是因果顛倒。因為管理主體及管
理權限可以視需要更換、限縮或擴張,只有主權主體和權限
才不能遭到動搖;而且往往因為代議懈怠、成效不彰,才會
促成人民直接介入管理,主權的行使不會使代議體制動搖,
是代議體制自己動搖,才會引來主權的介入。
(二) 立法院的公投發動權不違反代議民主原則
人民固然可以收回管理權、直接行使主權,受到人民付
託的管理階層,如果還有提案發動公民投票的權限,使人民
介入管理,豈不是怠忽職守、違背代議民主原則?
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管理階層固然不可以無能地事事請示老闆,但是一來向
權力的主人請示,正是實現民主原則的表現,二來管理階層
發動公民投票,更是在於協助人民實現直接民權,符合憲法
第二條主權在民原則,以及第十七條直接民主原則。此所以
憲法第一百三十六條規定「創制複決兩權之行使,以法律定
之」,賦予立法者協助人民實現直接民主的義務。實施代議
民主,目的並不是在排除直接民主,而是在協助直接民主、
落實主權在民的目標,所以國家的管理階層提案發動公投,
並不違反代議政治的目的。公投法第十六條第一項規定,賦
予立法院發動公投的權力,因而不違反代議民主原則。
(三) 主權行使不得設限
1、立法院發動的公投尚未限制主權
由立法院提案發動公投,公投議題自然由立法院設定,
議題的設定權操之於他人,所行使的決定權自然已經受限,
從主權在民與直接民主原則的觀點而言,在公投法第十六條
第一項所規定的公投,人民並沒有擁有完整的公投權。但是
因為立法院是針對管理權限內的事務,請求擁有主權的人民
表示意見,基本上仍屬於管理權的行使,亦即人民已經在授
權時限縮自己主權的行使範圍。既然人民自己決定限縮主權
行使範圍,立法院對公投議題的設定,原則上仍然擁有人民
的授權,並不因而違反主權在民與直接民主原則。
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2、限制議題設定權即限制公民投票權
如果是由人民發動的公投,議題的設定權就是公民投票
權的重要內涵,因為如何進行投票往往是技術問題,而由行
政機關在符合成本效益原則的前提之下,決定與執行。如果
議題設定權不屬於人民,人民所行使的公民投票權,便是受
到嚴重限縮的公投權,則主權在民與直接民主原則都遭到破
壞。
由人民發動的公投,如欲成案,殊屬不易。以現行公投
法第十條規定而論,連署人數必須達於提案時最近一次總
統、副總統選舉選舉人總數千分之五以上;非政黨、政治性
團體或各類型人民團體,難以進行如此繁雜的前置作業;且
欲帶動如此多數的公民進行連署,提案的目的、內容、範圍、
後續影響、相關議題必然經過公開程序揭示,甚而有公眾宣
傳、廣告等活動,新聞媒體亦必然進行報導,再透過現代化
的資訊管道流通,連署的公民為連署自有所本,絕非單憑個
人或極少數人的恣意即得成案,故而所提的公投案內容,即
使有所不周延或與現行制度不一致,也有它的民主正當性。
況且,如果代議政治已然實踐人民意志,人民不必出面
展現主權。往往是因為代議政治力有未逮,或漠視公眾利
益,甚而僅為少數人謀不當利益,才會迫使人民主動、積極
地提案連署,希冀以直接民主的方式表達公民意志,迫使代
議政治修正或改善,使人民不必受限於選舉時程,而能適時
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地導正與督促代議民主的實踐。
如今在公投中被導正或督促的政府機關,卻立法審議人
民連署的提案,使得被監督者變成程序決定者,無疑是破毀
公投的整體機能。公投審議制度嚴重地違背憲法保障人民行
使創制、複決權的制度性保障。
以現行公投法第二條第五項規定「公民投票事項之認
定,由公民投票審議委員會為之。」,第三十四條規定「行
政院應設全國性公民投票審議委員會,審議下列事項:一、
全國性公民投票事項之認定5。二、第三十三條公民投票提案
是否為同一事項之認定。」是以依公投法所設行政院公審
會,具有「實質審查」人民連署提出公投案的權限,則此一
公投審議機制,並不在協助人民實現主權,而是在於限制人
民意志的形成,實有違主權在民原則、直接民主原則。
二、審查權力分立原則
(一) 權力分立原則:權力分工合作與相互制衡
權力分立原則,乃是指權力之間的分工合作與相互制
衡,目的在於防免單一權力的無窮擴大或過於集中。因為權
力分立而使得職權事項分工,因為分工,所以憲法上各個權
5 又聲請意旨未指摘之處,尚有公投提案遭認定牴觸憲法的情形。公投提案如遭認定牴觸憲
法,現行釋憲機關是司法院大法官,則應由相關機關依照程序聲請釋憲(參見憲法第七十八條,
大審法第四條、第五條規定),並得同時聲請暫時處分(釋字第五九九號、第六0三號解釋參照),
由釋憲機關進行審議,以為決定。行政院公審會竟有逕自解釋憲法、准駁公投提案的決定權,實
屬侵犯司法院大法官的違憲審查權,故該規定有關公投提案牴觸憲法的認定權限部分,與憲法第
七十八條規定亦有所違背。
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力機關無法單獨運作,需要其他權力機關的參與和協助。因
為憲法權力機關之間,需要互相參與與協助,因而可以相互
制衡。憲法權力機關的組成、權限與責任,也就是權力分立
原則,與基本權的保障,為憲法的兩大核心內容。其中憲法
權力機關權限的規定,佔據極大篇幅,憲法本文第三章至第
九章(即第二十五條至第一百零六條)及增修條文第二條至
第八條規定皆是。可認為權力分立原則是「憲法中具有本質
之重要性而為規範秩序存立之基礎者,並不得毀棄,否則憲
法整體規範秩序將形同破毀。(釋字第四九九號解釋理由書
參照)」。其中行政與立法兩權,更是實際政治運作的核心,
本院迄今關於權力分立原則的解釋,以涉及行政與立法兩權
的制衡較多,例如釋字第三九一號、第四一九號、第四六一
號、第五八五號、第六一三號、第六三三號等解釋。
(二) 立法院有雙向互動的政策形成參與權
綜觀憲法整體架構,總統職權明文規定於憲法第三十六
條至第四十四條及增修條文第二條第二項至第五項與第七
項;立法權明文於第六十三條及增修條文第四條第三項至第
七項;司法權明文於第七十八條、第八十條及增修條文第五
條第四項至第五項;考試權明文於第八十三條、第八十七條
至第八十八條及增修條文第六條第一項;監察權明文於第九
十條、第九十五條第一百零五條及增修條文第七條第一項、
第五項;其餘國家重要事項概歸屬於行政權。
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關於立法權,憲法第六十三條「立法院有議決法律案、
預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家
其他重要事項之權。」除例示立法權所得議決的事項,並設
有補充規定「國家其他重要事項」。議決各項國家重大決策
事項,是立法院的權力,也是義務。立法議決權當然不僅是
單純地表決,而是「對國家重要政策之形成與變更有參與決
策之權」(本院釋字第五二0號解釋參照),因此施政政策的
制定或改變,當然必須使立法權得以參與。然而所謂參與,
建立在行政與立法兩權的雙向互動上面。其中主動積極地創
設,主要是行政權的權限,立法權除法律案得依法定程序提
案表決付諸行政執行外,並無片面對國家重要事項制定政策
的權限,國家重要事項的政策制定權屬於行政權的核心事
項。
(三) 立法院不得片面決定重大政策
因為國家重要事項的政策形成過程中,必然伴隨國家預
算的規劃、機關職權的劃分與處理、人員的任命,乃至於國
家租稅的變動6。是以憲法第五十八條第二項規定「行政院院
長、各部會首長,須將應行提出於立法院之法律案、預算案、
戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項,
或涉及各部會共同關係之事項,提出於行政院會議議決
之」,第五十九條規定「行政院於會計年度開始三個月前,
6 凡此皆與行政權息息相關,也同時涉及行政的政治責任問題(釋字第六一三號解釋理由書
第二段參照)。
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應將下年度預算案提出於立法院」,將重要事項的政策制定
與改變等權限保留給行政權,但要求行政權必須提出於立法
院使立法權得以參與。立法院的權限則在於「議決」,亦即
代表人民進行審核,憲法第七十條亦明文規定「立法院對於
行政院所提的預算案,不得為增加支出之提議」,限制立法
權增加預算,以避免侵犯行政權對於預算整體規劃的權力7。
如果立法權對國家重要事項可以片面的制定或予以變
動,除整體行政必受影響(預算、租稅、機關職權、人事任
命等)外,行政權與立法權的分際,亦無從判斷,政治責任
無從釐清,上述憲法上對於立法權的限制規定,可能遭到規
避。公投法第十六條第一項雖未明白賦予立法權片面地對國
家重要事項制定或變更政策權限,但賦予立法院得就公投法
第二條第二項第三款所規定重大政策的創制,以院會決議的
方式提案付諸公投,無疑使立法權得藉由提案公投的方式,
迴避憲法議決權限的限制,進而可以主動積極地創設重要事
項的政策。公投法第十六條第一項的提案權確實侵犯行政權
核心內容。
(四) 立法造成權力傾斜
發動公投法第十六條第一項的公投,限於「必要」情況,
或可詮釋為行政與立法陷入政治僵局時,公投法創設一種解
決僵局的辦法,利用公民投票,可使得政治對立迅速落幕,
7 就是避免球員兼裁判,以免不公平處置或恣意擴大本身的權力。
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並降低憲法現有解決政治對立機制所必須付出的代價(例如
不信任投票倒閣、解散立法院)。
然而對於行政與立法政治對立的解決機制,憲法增修條
文第三條第二項已有明文,其中最為主要的內涵在於確保權
力分立原則以及責任政治。因為權力分立原則要求行政與立
法需協議合作,則行政權與立法權出現政治對立時,應儘速
謀求解決之道(如憲法第四十四條規定),如果確有無法解
決的僵局,則必然已經耗費不眥,此時已有討論究竟哪一方
應負政治責任的實益,是以憲法增修條文第三條第二項規
定,最終的機制在於選舉,以確認政治責任的歸屬。而具有
如此嚴厲效果的機制,也在警惕任何一方,應該以協議合作
為宗旨,盡量避免過於激烈的政治對立。
公投法第十六條第一項的設計,雖然可以使得全民有表
達意志的機會,但無法適時確認政治責任。因為將政治對立
議題付諸公投之後,對於與人民意志違背的一方,並無任何
警惕效用。不論勝敗,立法院均無須面對政治責任,不必改
選,恐更將促使鼓勵操作政治對立議題。
又若將公投法第十六條第一項的功能,限於解決政治對
立的僵局,則行政權亦有此需要,但公投法第十三條卻明文
限制行政機關為公投提案,導致行政權對於政治對立的僵
局,僅能被動因應(公投或不信任投票),法律設計過於向
立法權傾斜,明顯違背權力分立原則。
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(五) 行政人事任命權不容剝奪
1、定性公審會
公審會設置於行政院內,它的職責在於審議個別的全國
性公民投票案,是否屬於可以交由人民創制或複決的事項。
基於主權在民與直接民主原則,公審會的功能,理當在於協
助人民正當行使創制複決權,但是因為依據公投法第三十五
條第一項所組成的公審會,具有對於事項進行實體審查與可
決的權力,亦即有准駁人民發動公投的權力,也就是有限制
人民行使主權的權力,它的組成方式是否符合權力分立原
則,即更顯重要。
依公審會的職務性質觀之,屬於行政權,雖然並非所謂
獨立的行政機關8,而是在行政程序上執行特定職務的組織,
類似於一般行政機關中的法規委員會、訴願委員會,亦具有
相當程度的獨立性。
2、政黨不可侵奪憲政機關的人事任命權
公投法第三十五條第一項規定「行政院公民投票審議委
員會,置委員二十一人,任期三年,由各政黨依立法院各黨
團席次比例推荐,送交主管機關提請總統任命之。」公審會
組成方式逕依立法院的政黨席次比例由政黨推荐,一則,推
荐者為政黨,並非立法院,雖難以直接認定為立法權侵奪行
政權的表現,但有違政府重要人事組成應由憲法權力機關提
8 例如行政院所屬的公平交易委員會、國家通訊傳播委員會、中央選舉委員會等。
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名並請總統任命的要件,而賦予立法院各政黨「人事決定
權」,無疑使政黨享有憲法上的人事權力,與憲政體制不符;
二則,完全剝奪其他憲政機關參與的權力;三則,以政黨席
次比例分配,正是破毀獨立、公正的重要因素。
政黨是有共同政治理念之人的集合,以將政治理念訴諸
全民,透過選舉贏得執政機會為主要目的9。故政黨的存在,
本質上必然存有一定的意識價值,並希望透過執政予以貫
徹。然而,設置獨立機關或類似於獨立的機關的目的,卻在
於希望折衷各憲法機關的權力,俾能不偏不倚地依據法律履
行職權,顯然與政黨欲藉由執政推動政治理念、實現意識價
值的目的互相衝突。
即便在政黨政治中,勝選者安排人事,尚且不受限於所
屬政黨,何況是獨立或類似於獨立的機關人事。現行行政院
公審會的成員,表現的是立法院政治勢力的實況,並無助於
獨立行使職權,且依據本院釋字第六一三號解釋的意旨,立
法權對於行政權的人事決定權,固然有制衡的空間,但是不
能將人事決定權予以實質剝奪或逕行取代,導致權力失衡,
否則即違反權力分立原則。
肆、 審查結論
一、 公民投票法第十六條第一項,就同法第二條第二項
9 這也是現行人民團體法第45 條規定政黨的要件,與同法第44 條相較,即在於以選舉為目
的。
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第三款重大政策之創制的公民投票提案權,違背憲
法權力分立原則,應自本解釋公布日起失其效力。
二、 公民投票法第二條第五項、第三十四條、第三十五
條第一項,與憲法第二條主權在民原則、第十七條
保障人民創制、複決基本權利的意旨不符;且由政
黨以政黨比例決定行政院全國性公民投票審議委員
會席次的方式,侵犯行政權的人事決定權限,違背
憲法權力分立原則,應自本解釋公布日起失其效力。
伍、 相關法令
憲法第二十七條第一項第四款
憲法第五十三條
憲法第五十六條
憲法第六十二條
憲法第六十三條
憲法第一百三十六條
憲法第一百七十四條第二款
憲法增修條文第一條第二項第一款(按:八十九年增修條文)
憲法增修條文第三條第二項
公民投票法第二條第二項第三款、第五項
公民投票法第十六條第一項
公民投票法第十八條
公民投票法第三十四條
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公民投票法第三十五條第一項

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