春風煦日論壇 部落格

集遊是權利不是恩惠／林鈺雄

誰是411驅離的下令者？隨著輿論從同情到撻伐的轉向，神隱5天的台北市警察局長黃昇勇終於出面承認。這個「就算違憲也要驅離」的決定層級，如同外界的臆測，不是小小的方分局長。姑且不論有無更高層的影武者，事件真正的焦點是：立院外集會哪裡違法？警方憑什麼驅離？又憑什麼永久取消任何人的集遊權？

簡言之，即便從法界最保守的見解出發，411驅離也違法、違憲。大法官在318佔領立院後三天出爐的釋字第718號解釋，已經宣告緊急性、偶發性集會事先許可制違憲。雖然是定期失效，但立院和北市警方隨即以一連串明示和默示的事實及法律行為，來追認立院「外」集會的合法性；此外，極端保守的《集遊法》，現行第6條雖有不合理的禁制區規定，但立院及警局不在禁制範圍，仍得合法集會。換言之，立院外和平集會本來就是《憲法》保障的人民「權利」，而非警察施予的「恩惠」。莫非黃警官比大法官還大？

其次，和平集會是聯合國《公民與政治權利國際公約》（ICCPR）第21條明文保障的權利，依照《兩公約施行法》第2、3、4條具我國內國法之效力，各級政府機關行使其職權應符合公約規定，且應參照其立法意旨及聯合國人權事務委員會（HRC）之解釋。根據ICCPR的立法史文件，第21條起草時共產國家本擬使用限制集會自由的曖昧用語，但HRC定版的條文，明白拒卻這種執政高權「居高臨下的恩惠取向」（patronizing tendencies），因為世界各地的歷史經驗顯示，如果高權自己說了算數，當權者只會容許維護自己利益和政策的集會（例如反反服貿）。公約明指集會自由是人民的權利，不是國家的恩惠。難道黃警官的命令也比兩公約還大嗎？

證諸幾十年來HRC的案例法和聯合國文件解釋，高權不但沒有自居施恩的資格，反而負有一系列的「積極義務」（positive obligations）去保障人民集會權並維護其和平性。事實上，各國際人權機構最常宣告締約國違反公約的理由，便是國家違反了積極義務。這些義務的內容：例如，空間實現權，亦即國家負有促成集會者取得、使用室內、外公共空間（例如立院外）的義務，包含安排交通配合措施（戶外集會難免影響交通）。再如，警方自身應極力避免任何「激化」示威者的言行舉止（如宣告永久取消路權、棍打和平靜坐者）。

更重要的是，警方必須透過空間區隔及交通管制的積極措施，預防集會者被「反示威者」騷擾或挑釁；必要時還應禁止反示威來阻止衝突，諸如反示威者對集會者揮刀恐嚇或公然穢言侮辱的離譜挑釁。關此，我國現行法也有處罰妨害他人集會的明文規定，只是檢警視而不見而已。如《刑法》第152條規定以強暴、脅迫阻止或擾亂合法之集會者處二年以下有期徒刑，《集遊法》第5條和第31條也規定，以強暴、脅迫或其他非法方法妨害合法集會、遊行者，最高亦處二年徒刑。此外，反示威者若對集會者開罵公然侮辱，還會觸犯《集遊法》第30條的罪名。

就算不管積極義務，法治水平再怎麼低的國家，也不能低到連「禁止歧視」的最基本義務都公然違反。北市府宣稱331白狼是「剛好路過」，411群眾是「違法集會」；郝市長遇到張安樂就屈膝當辯護人，碰到公投盟就搖身成追訴者，其恣意何必浪費唇舌多言？最後，本欲「接軌」國際人權的兩公約，主管機關正是法務部，看看羅部長上任後荒腔走板的拖棚歹戲，何必驚訝兩公約被「接出軌」了呢？

冤有頭、債有主。群眾包圍的不是北市府或法務部，難怪方老母要含淚替仰寧叫屈：嘜擱做啦！

（作者為國立台灣大學法律學院教授）